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非銀行支付市場迎來重磅監(jiān)管政策。1月20日，中國人民銀行網(wǎng)站發(fā)布《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（下稱《條例》），向社會公開征求意見。

《條例》罕見提出強化支付領域反壟斷，明確界定相關市場范圍以及市場支配地位認定標準，維護公平競爭市場秩序。

小花科技研究院高級研究員蘇筱芮認為，《條例》是“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風險的底線”的重要組成部分，標志著數(shù)字經(jīng)濟時代我國的非銀支付監(jiān)管進入深化落實階段，同時提出史無前例的支付反壟斷方針，將對整個市場產(chǎn)生深遠影響，為促進非銀支付行業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展帶來積極意義。

首次提出反壟斷

《條例》引人注目的是第55條“市場支配地位預警措施”、第56條“市場支配地位情形認定”和第57條“市場支配地位監(jiān)管措施”。明確了市場支配地位的認定標準，并對濫用市場支配地位的認定程序、處罰措施進行了安排。

招聯(lián)金融首席研究員董希淼告訴第一財經(jīng)記者，《條例》與《反壟斷法》有效銜接，賦予央行認定支付服務市場壟斷地位的權限，填補了之前的法律法規(guī)空白。

《條例》第55條提出，非銀行支付機構有下列情形之一的，央行可以商國務院反壟斷執(zhí)法機構對其采取約談等措施進行預警：（一）一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一；（二）兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一；（三）三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。

如今移動支付已成為消費者日常使用的主要支付方式。根據(jù)支付清算協(xié)會近日發(fā)布的報告，移動支付被大多數(shù)用戶接受，近四分之三的用戶每天使用移動支付。

幾大巨頭占據(jù)了移動支付市場的主要份額。根據(jù)支付清算協(xié)會報告，2020年用戶常使用的移動支付產(chǎn)品是微信支付、支付寶和銀聯(lián)云閃付（不含刷卡或揮卡支付），占比分別為92.7%、91.0%和74.9%。

艾瑞咨詢發(fā)布的《中國第三方支付行業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)布報告》也顯示，2020年二季度中國第三方移動支付交易規(guī)模市場份額，支付寶達55.6%，高居第一，財付通占38.8%，位居第二，兩者合計占據(jù)90%以上的市場份額。

《條例》第56條規(guī)定，有下列情形之一的，央行可以商請國務院反壟斷執(zhí)法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位：（一）一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一；（二）兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二；（三）三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。

但有前款第二項、第三項規(guī)定的情形，其中涉及的非銀行支付機構市場份額不足十分之一的，不應當商請國務院反壟斷執(zhí)法機構審查該非銀行支付機構是否具有市場支配地位。

蘇寧金融研究院研究員黃大智認為，這一規(guī)定對非銀支付市場的影響將會非常大。從目前非銀支付市場來看，頭部兩家機構的市場占有率，已經(jīng)超過了監(jiān)管規(guī)定的三分之二標準線。不過，需要注意的是，從全國電子支付領域來看，支付寶、財付通的市場份額將進一步降低，至于是否超過標準，只有進一步了解具體數(shù)據(jù)后，才可界定是否達到監(jiān)管紅線。

前述接近監(jiān)管人士則對第一財經(jīng)表示，“《條例》中設定的市場范圍是全國電子支付市場，而不是通常狹義上的條碼支付市場。按照這種界定，不論是支付寶、財付通，還是銀聯(lián)，都沒有達到三分之一的市場份額。也就是說，還沒有一家機構構成壟斷意義，這也是一個實事求是的做法?！?/span>

《條例》第57條明確：非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發(fā)展的，央行可以向國務院反壟斷執(zhí)法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務類型拆分非銀行支付機構等措施。

在蘇筱芮看來，這一規(guī)定是監(jiān)管“及時精準拆彈”的重要表現(xiàn)，明確“按照支付業(yè)務類型拆分非銀行支付機構等措施”的“拆彈”手法，是監(jiān)管環(huán)節(jié)前置的充分體現(xiàn)，有利于適應當前市場快速發(fā)展、創(chuàng)新層出不窮、風險復雜多變的現(xiàn)實環(huán)境，有助于防范支付領域的金融風險。

黃大智補充稱，即便被認定有市場支配地位，也并不一定觸發(fā)相關監(jiān)管措施，因為其中設置了一個前提，即：機構利用市場支配地位進行了嚴重影響支付市場健康發(fā)展的行為，才會有相關的監(jiān)管措施。因此這一塊具體如何界定，也有待明晰。

此外，《條例》明確非銀行支付機構股東準入條件和禁止行為，要求同一法人不得持有兩個及以上非銀行支付機構10%以上股權，同一實際控制人不得控制兩個及以上非銀行支付機構，有助于防范資本在支付服務市場無序擴張。

董希淼表示，《條例》在反壟斷和防止資本無序擴張方面進行詳細規(guī)定，是中央經(jīng)濟工作會議“強化反壟斷和防止資本無序擴張”精神的具體體現(xiàn)，有助于加強支付服務市場反壟斷規(guī)制，維護公平的市場競爭秩序，保護市場參與主體的合法權益，推動支付服務市場健康高質量發(fā)展。

明確功能監(jiān)管

一位接近監(jiān)管人士對第一財經(jīng)表示，有關部門自2013年開始就已著手研究制定相關草案。從草案逐漸升級為成熟的條例公開征求意見，大約用了七年時間。這七年里，非銀行支付市場快速發(fā)展變遷，條例內(nèi)容也在不斷修改，直至今天所看到的征求意見稿。

《條例》的創(chuàng)新不僅體現(xiàn)在反壟斷方面，也包括功能監(jiān)管上。“我們不再按照收單機構、互聯(lián)網(wǎng)支付機構等表面的形式去劃分，而是直接按照不同機構的業(yè)務功能，分為儲值賬戶和支付交易平臺?！鼻笆鋈耸繉Φ谝回斀?jīng)表示。

《條例》第二條明確業(yè)務類型，指出“本條例所稱非銀行支付機構，是指在中華人民共和國境內(nèi)依法設立并取得支付業(yè)務許可證，從事下列部分或者全部支付業(yè)務的有限責任公司或者股份有限公司：（一）儲值賬戶運營；（二）支付交易處理?！?/span>

其中，儲值賬戶運營是指通過開立支付賬戶或者提供預付價值，根據(jù)收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行為。法人機構發(fā)行且僅在其內(nèi)部使用的預付價值除外。支付交易處理是指在不開立支付賬戶或者不提供預付價值的情況下，根據(jù)收款人或者付款人提交的電子支付指令，轉移貨幣資金的行為。

上述人士對第一財經(jīng)表示：“這非常符合我們國內(nèi)非銀行支付發(fā)展的現(xiàn)狀。這種穿透式監(jiān)管，極大程度地避免了套利的空間，既有利于管住風險，市場也能夠得到一個更好的發(fā)展。”

提升法律效力，規(guī)范市場發(fā)展

中國的非銀行支付市場始于10年前。2010年，央行制定了《非金融機構支付服務管理辦法》，2011年開始發(fā)放第三方支付牌照，累計發(fā)牌272張，近三年，新牌發(fā)放基本停滯，存量牌照進入清理整合階段。

央行數(shù)據(jù)顯示，2020年第三季度，非銀行支付機構處理網(wǎng)絡支付業(yè)務2345億筆，金額78.96萬億元，同比分別增長22.65%和23.38%。

快速發(fā)展的市場也不斷暴露出一些問題，比如，一些非銀行支付機構互聯(lián)、直連，通過銀行違規(guī)進行跨行清算；部分機構“無照駕駛”，未經(jīng)許可非法從事支付業(yè)務；違規(guī)經(jīng)營、挪用客戶備付金等風險事件也時有發(fā)生。

2017年以來，人民銀行相繼從備付金、跨行清算、業(yè)務許可、條碼支付等方面密集出臺文件進行規(guī)范。

近期，監(jiān)管針對互聯(lián)網(wǎng)金融尤其是互聯(lián)網(wǎng)巨頭屢出重拳。相繼出臺網(wǎng)絡小貸新規(guī)、征信新規(guī)，叫停互聯(lián)網(wǎng)平臺銷售銀行存款產(chǎn)品，約談螞蟻金服并提出整改措施等。

而新出臺的針對非銀行支付機構的監(jiān)管條例，從出臺的意圖上，和上述監(jiān)管行為一脈相承，都是秉著“回歸本源、服務實體經(jīng)濟的原則”，防止市場出現(xiàn)一家獨大的壟斷局面，警惕科技巨頭“贏者通吃”。

來源：第一財經(jīng)